劉必榮/北極圈博弈 亮牌入局的中國怎玩下去?

▲中國大陸北極白皮書,中國大陸北極科學考察團,雪龍號。(圖/視覺中國)

▲中國近年動作頻繁,多次派遣科學考察船至北極圈探勘,還與俄國合作開闢北極航道,為入局北極圈做準備。(圖/視覺中國CFP)

1月26日,中國國務院公布了《中國的北極政策》,將中國定位為「近北極國家」,也就是「北極事務的重要利益攸關方」,這表示中國願依托北極航道的開發利用,與各方共建「冰上絲綢之路」,參與包括北極航道基礎設施建設、商業化利用和常態化運營。

事實上去年5月,中國國家海洋局才發布了「南極政策白皮書」,總結在南極科考的情況。如今又發布了「北極政策白皮書」,還以政策文件形式闡述了中國參與北極事務的基本主張和戰略目標,顯示中國作為一個大國,在任何新興議題或重要議題上,都要爭取一定的話語權。英國《BBC中文網》則形容中國「北極政策白皮書」的公布,等於是宣告了中國對北極事務正式「亮牌入局」。

因為氣候變遷、冰山融化,北極航道出現,讓北極正式成為大國博弈的場域。而北極的重要,在於航道與天然資源。根據美國地質調查局的統計顯示,北極地區的石油儲量約900億桶,天然氣儲量約1,669萬億立方英尺,液態天然氣儲量為440億桶,尤其這些油氣資源84%位於離岸地區。

此外,北極煤炭儲量占全球1/4,超過1萬億噸,且低硫、潔淨、高效;還有大量銅鎳鈈復合礦,以及金、銀、金剛石及鈾、鐵等戰略性礦產。不只如此,北冰洋漁業資源豐富,從上個世紀60年代開始,北極國家共同參與開發,每年產量約600萬噸。

可是科學家也指出,這些石油天然氣的儲量只是推算,但卻沒有人能確切指出它們的實際位置。雖然各國都忙著「圈地」,可是北極圈的面積為中國的兩倍大,這些專屬經濟區該怎麼圈,便讓北極周邊國家(如加拿大與俄國、美國與丹麥)發生不少領海爭議。不只如此,北極航線也是吸引人的地方。從中國經馬六甲到歐洲需要5週,可是經由北極航道卻只需要3週。這也是為什麼各國都想開闢北極航線的原因。

由於《聯合國海洋法公約》將北極的公海域定義為「全人類的共有資源」,所以儘管一些國家的邊界不與北極相鄰,但只要有一定實力,都會努力爭取話語權,參與遊戲規則的制定。

俄羅斯當然是北極涉入最深也投入最多的國家,極圈內的人口有一半是俄國人。2007年8月,兩艘俄羅斯微型潛艇甚至在北極點下方4,200米的海底,插上了一面鈦質國旗,象徵性的宣示這是他們的地盤。

美國自也不願落後。2009年1月,美國政府頒布《國家安全及國土安全總統指令》,宣布美國是一個「北極國家」,在北極地區有著廣泛和根本性的國家安全利益。第二個月,北歐5國緊跟著宣布將合作控制北極水域,就連中國、韓國和新加坡都加入了北極航道通商船的討論。

▲▼ 2018年1月26日,北京,國務院新聞辦公室發表《中國的北極政策》白皮書。胡凱紅向記者展示白皮書。(圖/視覺中國CFP)

▲中國發佈「北極政策白皮書」,闡明「冰上絲綢之路」的目標和計畫,並呼籲將加強相關國際合作。(圖/視覺中國CFP)

2013年,中國成為北極理事會的觀察員,但在此之前中國大陸就已開始加大對北極的投資:像是金融海嘯期間,讓中國有了投資北極圈國家(如冰島、格陵蘭)的機會;俄國因為兼併克里米亞而遭西方國家經濟制裁,也給了中國金援俄國開採北極石油,交換讓中國進入俄國專屬經濟區的契機。

值得玩味的,就是中國北極政策中「冰上絲綢之路」的提法。西方一些觀察家指出,中國要從北極開闢航道,勢必要與俄國結盟,因為俄國畢竟是在北極最大的勢力,而中國是新到者。中俄關係現在當然不錯,結盟也相當自然,但要依托俄國的北海航道,卻還把它改名為中國的「冰上絲綢之路」,這點俄國樂不樂見就有待觀察了。

目前,我們看到大陸領導人只要一有機會,就重複「冰上絲綢之路」的提法(比如汪洋2017年3月在俄國北極論壇、習近平2017年7月在莫斯科進行國是訪問時接受媒體採訪),硬是要讓俄國接受「冰上絲綢之路」的既成事實。中國的說法是,俄國對「冰上絲綢之路」的構想表示歡迎,但西方觀察家卻認為這個「歡迎」的背後是有條件的。若中國要透過「冰上絲綢之路」,參與俄國在北極的能源項目、分享石油與天然氣等自然資源時,也得以支持俄國的外交政策作為交換。西方指出這個交換的條件,應該就是波羅的海三小國。

所以,我們看到去年7月,中國海軍第一次進到波羅的海,和俄國一起進行演習。很明顯的,將來若因波海三小國的問題,俄國必須與北約攤牌時,中國勢必得選邊,或得站在俄國這一邊。這也是中國結盟俄國必須付出的代價。

所以,中國宣示進入北極,至少面臨3個挑戰:

第一、必須取信相關國家。中國的動機是和平與發展,不是來博弈、搶地盤或搶資源的。

第二、北極的問題遠比南極複雜,也本就有經濟海域的爭議。中國涉入後如何妥善處理這些區域衝突,如何在北極圈的大國與小國間找好自己的位置,將是一個考驗。

第三、進入北極勢必要結盟俄羅斯。但若真如西方觀察家所言,北極會與俄國的其他外交議題相掛勾,屆時中國會不會被捲入另一個軍事衝突的漩渦,該如何取捨,也是北京決策者要未雨綢繆的課題。

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●劉必榮,東吳大學政治系教授,擅長國際政治、國際衝突、談判理論。以上言論不代表本網立場。88論壇歡迎更多聲音與討論,來稿請寄editor@ettoday.net


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