ETtoday > 論壇 > 論壇 2017年08月11日 15:41

刻意討罵挨的《反媒體壟斷法》草案

▲NCC台數科併購有線電視聽證會,民眾為反媒體壟斷在場外進行抗議(圖/記者季相儒攝)

▲近幾年反媒體壟斷喊得震天價響,NCC雖近日也公告出相關草案,但卻被產學各界批評不合時宜。(圖/記者季相儒攝)

文/張柏勳

國家通訊傳播委員會(NCC)7月初公告《反媒體壟斷法》草案,條文為媒體產業畫下一條條限制結合的紅黃線。這些條文在日前的公聽會中引來多數產學界代表貶多於褒的評價,主要的質疑,在於立法的必要性與條文之不合時宜。

NCC提出一個大架構的法案,打算從源頭管到內容,多管旗下以達到防止媒體壟斷的效果。然在數位匯流的潮流以及維護新聞自由的普世價值下,諸多條文惹來不合時宜之議應可預期。萬一有人以陰謀論想像,甚至還可能誤以為NCC是打著「事圓則緩」的算盤,存心制定一個出不了立法院大門的法案,只為了應付特定政黨的主張。

《反媒體壟斷法》草案總共有7章,除第一章總則,第六、七章的罰則與附則外,主要內容包括第二章的「媒體整合之管制」、第三章的「維護新聞媒體專業自主」、第四章的「促進多元文化均衡發展及保障弱勢族群媒體近用權」,以及第五章的「媒體競爭規範」。

其中,第二章與第三章的內容遭致最多批評。關於「限制整合」的條文包含禁止無線電視整合,不許可衛星頻道及有線電視整合後市占率超過1/3,禁止市占率超過2成的大型有線電視系統業者和無線電視、全國性廣播、經營新聞及財經頻道或全國性日報事業整合等。

在數位匯流的大趨勢下,國內傳統媒體面對網路及境外媒體的競爭,追求規模與綜效是必要的求生之道。然《反媒體壟斷法》沿用數十年前的思維限制業者發展空間,不要說業者要反彈,這個法案的精神甚至與同樣由NCC負責推動立法的「數位匯流五法」的立法精神相違背。「數位匯流五法」係用以逐步取代現行的「廣電三法」,使相關業者能從層層箝制中獲得解放。

至於第三章有關維護新聞專業與自主的條文,更易遭受非議。雖然新聞品質低落化、媒體老闆公器私用、置入行銷與假新聞充斥,已被視為社會公害之一,但這些現況有無可能透過立法來改善,真的很讓人懷疑。草案對傳統媒體設下多重規範,包括聘用獨立董事,或引入公民團體參與新聞倫理審議等。但以現在多數閱聽人的習慣,主要資訊來源早已偏向新聞及社群網站等,相關條文不僅不具可行性,甚至有干預新聞自由之虞。

《反媒體壟斷法》如果有立法的必要性,應該是用來解決現存的媒體壟斷問題,而非用於「預防」可能發生的情況。以目前仍屬於特許行業,且最具影響力的電視媒體為例,媒體壟斷的行為已長年存在,不須等媒體產業整合擴大到觸及法案訂定的紅黃線規模,部分業者對整體產業、民眾閱聽權利的傷害,已到了不整頓不行的程度了。

▲中華電信MOD 。(圖/業者提供)

▲中華電信MOD 日前48 個頻道突然移出頻道套餐,導致70 多萬用戶被斷訊,掀起一陣波瀾。(圖/中華電信提供)

例如前陣子才吵得沸沸揚揚的中華電信MOD變動頻道套餐,追根溯源不就因為有線電視業者挾著頻道代理的勢力,影響有線電視頻道在MOD上架的「意願」所致嗎?目前掌有大多頻道代理權的業者,包括富邦集團的凱擘、年代集團的佳訊或中嘉集團的全球數位等,沒有一家的規模達到《反媒體壟斷法》限制整合的紅線,但誰也不會懷疑他們的實質影響力。

其至更小規模的業者,也可能有接近的實力。2016年7月,收視率頗高的三立新聞台一度在MOD上架,但不到一個月內即「主動」下架。這期間發生了什麼事?原來是三立新聞在台灣數位光訊科技(台數科)旗下中投有線電視的系統台,被無預警從長期固定的54台移頻到70台。台數科是台灣排行第五的多系統業者,連反媒體壟斷的黃線都構不到邊,但即使像三立這樣的大頻道商,碰上了還是得低頭。

2013年NCC開放系統台新設,有十餘家業者申請新設或擴區經營,結果從第一家核准開播迄今2年多,只有3家新興業者敢真正參與市場。參與市場的新業者,沒有一家不經營得千辛萬苦。他們碰到的情形和MOD差不多,取得頻道很困難,雖不像MOD一樣不得其門而入,卻碰上前述幾家頻道代理商不約而同要求按開播區行政戶數15%,做為最低保障戶數的嚴苛條件。

頻道代理商是「廣電三法」中從未提到的業別,卻主導了電視產業的長期生態,像是哪些頻道可上架、哪些不行,各個頻道可以取得多少授權收入。這些影響力從公司的股東結構看不出來,法律也管不到,甚至也不會出現在白紙黑字的文書往來。但這些行為確實存在,源頭可能只需幾個大老闆之間的一通電話,或甚至不假言語的默契。

有關頻道代理商的差別待遇行為,政府最近一次作為是在2016年對3家業者開罰1.26億元。然而施展公權力的不是NCC,而是公平交易委員會,所引用的法源也是《公平交易法》,而非有線電視相關法令。公平會裁罰過了8個多月,新業者有獲得公平的對待嗎?其實沒有。被罰的頻道代理商提起行政訴訟,就可以拖上好長一段時間。在判決確定前,壟斷者的優勢絲毫未損。

《反媒體壟斷法》第五章終於將頻道代理制度與差別待遇行為納入規範,對於長期自嘆手中沒有武器的NCC而言,這也許是法案唯一有實質意義之處。NCC可以不去管產業規模,不用去管老闆之間的默契,只要針對媒體壟斷的行為去要求改正或開罰,這樣不是更簡單明瞭,更有效率嗎?可惜這個法案上方蓋了個大屋頂,模糊了焦點,引發不必要的爭議和疑慮,也使立法難度升高許多。

準備進入立法程序的「數位匯流五法」,為台灣的媒產業擘劃了一個開放、自主管理與公平競爭的願景。《反媒體壟斷法》不可能脫離五法的精神,甚至相互扞格。但媒體壟斷的現況又亟待矯治,也許化繁為簡,摘除華而不實的空話條文,以務實態度盡早完成立法,才比較像是正辦吧!

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●張柏勳,任職電視媒體業。以上言論不代表本報立場,本報有刪修權。88論壇歡迎多元的聲音與觀點,來稿請寄:editor88@ettoday.net。

關鍵字:88論壇張柏勳NCC國家通訊傳播委員會反媒體壟斷法台數科中華電信MOD有線電視頻道代理商

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